Tổng quan nghiên cứu

Phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao là đòi hỏi tất yếu trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Theo quy định của Luật Giáo dục, Nhà nước luôn dành tỷ lệ chi ngân sách tối thiểu khoảng 20% cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo. Tuy nhiên, nguồn ngân sách công hiện tại chỉ đáp ứng được khoảng 55% đến 60% tổng nhu cầu vốn phát triển cơ sở vật chất và đổi mới chương trình ở bậc đại học. Trong bối cảnh Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và cho phép thành lập cơ sở giáo dục 100% vốn nước ngoài từ ngày 1/1/2009, hoạt động thu hút vốn đầu tư tư nhân và quốc tế đã trở thành động lực then chốt.

Vấn đề nghiên cứu cốt lõi nảy sinh từ sự thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa hệ thống pháp luật điều chỉnh quan hệ đầu tư trong giáo dục đại học. Các quy định của Luật Đầu tư năm 2005, Luật Giáo dục năm 2005 và Luật Giáo dục Đại học năm 2012 vẫn tồn tại nhiều khoảng trống về thủ tục hành chính, điều kiện cấp phép và cơ chế hậu kiểm. Thực tế này dẫn đến tình trạng đầu tư manh mún, hiệu quả sử dụng vốn chưa cao và tiềm ẩn nguy cơ thương mại hóa làm suy giảm chất lượng đào tạo.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về đầu tư trong giáo dục đại học tại Việt Nam; phân tích thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2014; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện khung pháp lý nhằm nâng cao năng lực thu hút nguồn lực xã hội hóa và thúc đẩy chỉ số cạnh tranh giáo dục đại học tăng trưởng trên 15% trong những năm tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn tiếp cận vấn đề nghiên cứu dựa trên sự giao thoa giữa lý thuyết kinh tế học pháp lý và lý thuyết khoa học giáo dục hiện đại:

Thứ nhất, luận văn vận dụng học thuyết của Karl Marx về lao động phi sản xuất và dịch vụ xã hội. Khi tiền tệ trực tiếp trao đổi lấy lao động giảng dạy thì lao động đó được xem như một loại dịch vụ đặc biệt. Dịch vụ giáo dục đại học mang tính chất kinh tế nhưng lợi ích xã hội tạo ra luôn lớn hơn lợi ích cá nhân của người học hoặc nhà đầu tư, do đó đòi hỏi Nhà nước phải can thiệp điều tiết bằng pháp luật nhằm bảo đảm tính công bằng.

Thứ hai, khung lý thuyết phát triển con người của Manuel (1991) và Kelly được tích hợp để khẳng định giáo dục đại học có ba chức năng nền tảng: tái tạo tri thức văn hóa, tuyển chọn nhân tài và sáng tạo kho tàng khoa học mới. Giáo dục đại học vừa thực hiện chức năng phúc lợi xã hội vừa cung cấp dịch vụ đào tạo theo tín hiệu thị trường.

Các khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa bao gồm:

  • Đầu tư trong giáo dục đại học: Hành vi bỏ vốn, tài sản nhằm tạo lập cơ sở vật chất, tri thức và phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao theo nguyên tắc có điều kiện và được ưu đãi đầu tư.
  • Xã hội hóa giáo dục: Quá trình huy động toàn xã hội tham gia mở rộng nguồn lực đầu tư theo tinh thần Nghị quyết số 90/CP năm 1997 và Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP của Chính phủ.
  • Cơ chế phi lợi nhuận: Mô hình hoạt động bảo đảm tỷ lệ tái đầu tư bắt buộc tối thiểu 25% phần lợi nhuận giữ lại theo quy định pháp lý chuyên ngành.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Luật Đầu tư năm 2005, Luật Giáo dục năm 2005, Luật Giáo dục Đại học năm 2012, các nghị định hướng dẫn thi hành và hơn 50 báo cáo tổng kết, công trình khoa học chuyên ngành trong mốc thời gian từ năm 2005 đến năm 2014.

Về phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu sử dụng kỹ thuật thu thập mẫu toàn diện đối với 100% văn bản luật và nghị định trực tiếp điều chỉnh hoạt động đầu tư giáo dục, kết hợp chọn mẫu điển hình 15 trường đại học đại diện cho 3 mô hình sở hữu: công lập, tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm bao quát đầy đủ tính chuẩn mực pháp lý và phản ánh trung thực thực tiễn áp dụng pháp luật.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng, phân tích luật học so sánh, tổng hợp - đối chiếu quy phạm với thực tiễn nhằm làm sáng tỏ các điểm nghẽn về thể chế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích văn bản pháp luật cùng dữ liệu thực tiễn đã chỉ ra ba phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, thủ tục thẩm tra và cấp phép đầu tư giáo dục đại học còn nặng tính hành chính và kéo dài. Mặc dù Luật Đầu tư năm 2005 đã phân định rõ giữa đăng ký đầu tư và thẩm tra đầu tư, nhưng do giáo dục đại học thuộc danh mục đầu tư có điều kiện nên dự án phải qua tối thiểu 3 cấp thẩm định (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giáo dục và Đào tạo). Thời gian thực tế để hoàn tất thủ tục thành lập trường thường kéo dài từ 12 tháng đến 24 tháng, vượt hơn 200% so với thời hạn quy định trên văn bản.

Thứ hai, chính sách ưu đãi đầu tư về đất đai và tài chính chưa phát huy tối đa hiệu quả. Mặc dù Điều 27 Luật Đầu tư năm 2005 và Điều 102 Luật Giáo dục năm 2005 quy định giáo dục là lĩnh vực đặc biệt ưu đãi, nhưng tỷ lệ dự án đại học tư thục tiếp cận được quỹ đất sạch đúng quy hoạch chỉ đạt khoảng 28%. Chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp ưu đãi mức 10% trong suốt thời gian hoạt động thường gặp vướng mắc khi triển khai tại các cơ quan thuế địa phương do thiếu thông tư liên tịch hướng dẫn chi tiết.

Thứ ba, sự thiếu vắng chế tài kiểm soát rủi ro tài chính và cơ cấu quản trị nội bộ. Nghị định số 141/2013/NĐ-CP quy định về cơ sở giáo dục đại học tư thục và có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động không vì lợi nhuận nhưng chưa phân định ranh giới pháp lý minh bạch giữa quyền sở hữu vốn góp và quyền tự chủ học thuật. Thực tế cho thấy hơn 40% các vụ việc tranh chấp nội bộ tại các trường đại học tư thục thời gian qua (điển hình như trường hợp Đại học Hoa Sen) bắt nguồn từ mâu thuẫn giữa nhóm cổ đông tìm kiếm lợi nhuận ngắn hạn và hội đồng sư phạm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên là do tính chất đặc thù kép của giáo dục đại học: vừa là dịch vụ có tính thương mại vừa là hàng hóa công cộng phi lợi nhuận. Sự lúng túng trong kỹ thuật lập pháp khiến các quy định về đầu tư bị phân tán trong nhiều đạo luật khác nhau, thiếu một cơ chế kết nối tập trung.

So sánh với các nghiên cứu kinh tế của Giáo sư Phạm Phụ hay phân tích của Tiến sĩ Vũ Quang Việt, luận văn này đi sâu vào việc làm rõ 4 xung đột pháp lý trực tiếp giữa Luật Đầu tư và Luật Giáo dục Đại học. Dữ liệu thực tiễn về cơ cấu nguồn vốn có thể được hình dung qua bảng ma trận phân bổ thể chế và biểu đồ tròn: Ngân sách nhà nước hiện chiếm khoảng 65% tổng đầu tư, nguồn vốn xã hội hóa trong nước đóng góp khoảng 25%, và dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) chiếm khoảng 10%.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải phóng nguồn lực xã hội và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý đầu tư giáo dục đại học, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao:

  1. Thống nhất và đơn giản hóa thủ tục hành chính về cấp phép đầu tư: Bộ Giáo dục và Đào tạo phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư rà soát, cắt giảm tối thiểu 50% các đầu mục giấy tờ trùng lặp; xây dựng cơ chế một cửa liên thông quốc gia nhằm rút ngắn thời hạn thẩm tra dự án xuống dưới 90 ngày làm việc. Mục tiêu giải quyết 100% hồ sơ đúng hẹn trước quý 4 năm 2016.

  2. Hoàn thiện quy chế pháp lý cho đại học tư thục phi lợi nhuận: Chính phủ ban hành nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 141/2013/NĐ-CP, quy định rõ ràng tỷ lệ phân phối chênh lệch thu chi, bắt buộc trích lập tối thiểu 25% lợi nhuận vào quỹ phát triển sự nghiệp không chia, đồng thời quy định tỷ lệ biểu quyết độc lập của giảng viên trong Hội đồng trường đạt tối thiểu 30% trong lộ trình 2016-2018.

  3. Triển khai chính sách đất đai và tín dụng ưu đãi thực chất: Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương công khai 100% quy hoạch quỹ đất dành cho giáo dục; áp dụng thời hạn giao đất sạch từ 50 năm đến 70 năm miễn tiền sử dụng đất; hỗ trợ bù lãi suất vay vốn thương mại từ 3% đến 5%/năm cho các dự án xây dựng phòng thí nghiệm và cơ sở hạ tầng đạt chuẩn kiểm định.

  4. Thiết lập hệ thống kiểm toán độc lập và minh bạch thông tin tài chính: Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trì ban hành bộ tiêu chuẩn công khai tài chính bắt buộc hàng năm đối với 100% các cơ sở giáo dục đại học công lập và ngoài công lập, bảo đảm người học và xã hội thực hiện quyền giám sát chất lượng tương xứng với mức học phí.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Các chuyên gia tại Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính có thể sử dụng luận văn làm tài liệu luận cứ khoa học để soạn thảo các dự thảo sửa đổi Luật Giáo dục và Luật Đầu tư.

  2. Các nhà đầu tư trong nước, tập đoàn kinh tế và quỹ đầu tư quốc tế: Các nhà đầu tư giáo dục tìm thấy trong luận văn bức tranh toàn cảnh về hành lang pháp lý, quy trình thẩm tra hồ sơ và các biện pháp phòng ngừa rủi ro pháp lý khi góp vốn thành lập trường hoặc mua bán, sáp nhập cơ sở đào tạo.

  3. Ban Giám hiệu, Hội đồng quản trị các trường đại học ngoài công lập: Lãnh đạo các viện, trường đại học áp dụng mô hình quản trị để tái cơ cấu tổ chức bộ máy, hoàn thiện quy chế tài chính nội bộ và định hình lộ trình chuyển đổi sang cơ chế hoạt động phi lợi nhuận.

  4. Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Luật: Cộng đồng nghiên cứu học thuật sử dụng hệ thống lý luận và dữ liệu thực chứng của luận văn làm nguồn trích dẫn giá trị cho các công trình nghiên cứu sâu về pháp luật kinh tế và quản trị đại học.

Câu hỏi thường gặp

  1. Pháp luật hiện hành phân loại các hình thức đầu tư vào giáo dục đại học như thế nào? Theo Luật Đầu tư năm 2005 và quy định chuyên ngành, nhà đầu tư có thể lựa chọn hình thức đầu tư trực tiếp (thành lập trường 100% vốn trong nước, liên doanh hoặc 100% vốn nước ngoài, ký kết hợp đồng hợp tác) hoặc đầu tư gián tiếp (mua cổ phần, trái phiếu, góp vốn tài chính) vào các cơ sở đào tạo đại học.

  2. Cơ sở giáo dục đại học phi lợi nhuận được hưởng những ưu đãi pháp lý gì? Cơ sở giáo dục đại học phi lợi nhuận được hưởng mức thuế thu nhập doanh nghiệp ưu đãi 10%, được ưu tiên giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc miễn tiền thuê đất, được nhận các khoản tài trợ không tính vào thu nhập chịu thuế và được Nhà nước ưu tiên đặt hàng đào tạo.

  3. Nhà đầu tư nước ngoài thành lập trường đại học tại Việt Nam cần đáp ứng điều kiện vốn tối thiểu là bao nhiêu? Căn cứ các nghị định quy định về hợp tác, đầu tư của nước ngoài trong lĩnh vực giáo dục, dự án đầu tư thành lập cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài phải có tổng số vốn đầu tư tối thiểu là 300 tỷ đồng (không bao gồm chi phí sử dụng đất) và phải chứng minh năng lực tài chính rõ ràng.

  4. Đâu là nguyên nhân pháp lý chủ yếu dẫn đến tranh chấp tại các đại học tư thục? Nguyên nhân cốt lõi là sự thiếu vắng quy định phân định rõ giữa quyền định đoạt tài sản của cổ đông góp vốn theo Luật Doanh nghiệp và quyền quyết định chuyên môn, nhân sự của Hội đồng trường theo Luật Giáo dục Đại học, dẫn đến xung đột lợi ích giữa mục tiêu tài chính và chuẩn mực học thuật.

  5. Vì sao cần ban hành khung pháp lý riêng biệt cho đầu tư giáo dục đại học? Giáo dục đại học là lĩnh vực đầu tư phát triển dài hạn có độ trễ thời gian từ 3,5 năm đến 4 năm cho một khóa đào tạo. Khung pháp lý chuyên biệt giúp bảo đảm tính minh bạch, hạn chế rủi ro cho người học và duy trì sự cân bằng giữa lợi ích kinh tế của nhà đầu tư với phúc lợi tri thức của toàn xã hội.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện các lý thuyết kinh tế - pháp lý về bản chất dịch vụ của giáo dục đại học và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động đầu tư phát triển.
  • Công trình chỉ rõ các điểm nghẽn thể chế trong Luật Đầu tư năm 2005, Luật Giáo dục năm 2005 và Luật Giáo dục Đại học năm 2012, đặc biệt là sự phức tạp của quy trình thẩm tra cấp phép kéo dài trên 12 tháng.
  • Đánh giá thực trạng áp dụng chính sách ưu đãi thuế, đất đai và làm sáng tỏ nguyên nhân các vụ việc tranh chấp nội bộ tại các cơ sở giáo dục đại học tư thục trong giai đoạn 2005-2014.
  • Đưa ra hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về cải cách thủ tục hành chính, hoàn thiện quy chế đại học phi lợi nhuận, hỗ trợ tín dụng và tăng cường kiểm định độc lập.
  • Xác lập cơ sở khoa học tin cậy phục vụ quá trình hoàn thiện chính sách đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2016-2020.

Đóng góp chính của luận văn là cung cấp khung tham chiếu chuẩn mực về mặt pháp lý cho sự phát triển lành mạnh của thị trường dịch vụ giáo dục đại học. Để tối ưu hóa giá trị nghiên cứu, các nhà quản lý và nhà đầu tư cần sớm hiện thực hóa các khuyến nghị trên vào thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới.