CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN BỒI THƯỜNG VỀ ĐẤT KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1. Một số khái niệm liên quan 1. Khái niệm về thu hồi đất và thu hồi đất nông nghiệp Về mặt ngữ nghĩa, “thu hồi là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị người khác lấy, ví dụ: thu hồi vốn, thu hồi giấy kinh doanh, thu hồi tài sản bị lấy cắp”.8 Qua đây, nhận thấy “thu hồi đất” là việc Nhà nước lấy lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng hoặc lấy lại QSDĐ hiện do các chủ thể đã thực hiện hành vi lấn, chiếm của Nhà nước. Phân tích vấn đề ở một góc độ khác, việc Nhà nước tiến hành THĐ chỉ phù hợp trong một số trường hợp nhất định như các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; tuy nhiên, trên cơ sở căn cứ các trường hợp QSDĐ được hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là qua cơ chế đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, thì thuật ngữ “thu hồi đất” tỏ ra chưa phù hợp, nhất quán trong vấn đề này; bởi lẽ QSDĐ vốn dĩ đã được chuyển giao từ chủ thể này sang chủ thể khác, đó có thể được ví như một loại hàng hóa mang tên QSDĐ khi mà “người mua” đã sở hữu loại tài sản đó thông qua cơ chế đấu giá hoặc giá được hình thành trên cơ sở ý chí của Nhà nước mà người sử dụng đất không được thỏa thuận đưa ra giá theo ý muốn của mình.
Trên phương diện khoa học luật, định nghĩa THĐ có thể được hiểu: “Là văn bản hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp Luật Đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp Luật Đất đai của người sử dụng đất”.9 8 Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội, tr. 9 Trần Quang Huy (2012), Giáo trình Luật Đất đai, NXb Công an nhân dân, tr. 10 Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ THĐ được dẫn giải tại khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003, kế đến là khoản 11 Điều 3 LĐĐ năm 2013. Theo đó: “Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của ngưởi sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Khi đối chiếu khái niệm “thu hồi đất” nêu trên với khái niệm “trao quyền sử dụng đất” tại Điều 17 Luật Đất đai năm 2013 ta thấy dường như có sự khác nhau về đối tượng “trao đi” (là quyền sử dụng đất) và đối tượng “thu về” (đất). Tuy nhiên, sở dĩ Luật Đất đai dùng cụm từ “thu hồi đất”, thay vì “thu hồi quyền sử dụng đất” vì một số lý do sau: (i) thứ nhất, cụm từ “thu hồi đất” khái quát được tất cả các trường hợp cần thu hồi. Ví dụ: đối với trường hợp đất đã có “trao quyền sử dụng đất” trước đó thì có thể thu hồi “quyền sử dụng đất”, nhưng cũng có trường hợp chưa trao “quyền sử dụng đất” hoặc do đất do lấn chiếm mà có thì rõ ràng việc dung cụm từ thu hồi “quyền sử dụng đất” trở nên bất hợp lý; (ii) thứ hai, cụm từ “thu hồi đất” vật chất hóa được đối tượng thu hồi và thể hiện được đặc tính “chấm dứt” về quyền và nghĩa vụ của chủ sử dụng đất. Ví dụ: việc THĐ không chỉ làm chấm dứt đối với mọi quyền năng của người sử dụng đất đối với thửa đất theo quy định pháp luật mà thực tế thửa đất sẽ được thiết kế để sử dụng cho mục đích khác, do chủ sở hữu khác thiết lập một cách vĩnh viễn.
Chính vì vậy, mặc dù về phương diện pháp lý việc THĐ được xem là kết thúc khi quyết định THĐ có hiệu lực, nhưng trình tự THĐ chỉ thực sự hoàn thành khi người có đất bị thu hồi đồng ý giao đất hoặc bị cưỡng chế phải bàn giao đất và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận diện tích đó.10 Do đó, kế thừa các quan điểm phù hợp về mặt ngữ nghĩa và cả bản chất pháp lý, có thể đưa ra khái niệm về THĐNN như sau: “THĐNN là việc Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu tài sản là quyền sử dụng đất nông nghiệp của người sử dụng đất trong những trường hợp cụ 10 Phan Trung Hiền (2016), Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, Nxb Đại học Cần Thơ, tr. 11 thể và Nhà nước có trách nhiệm BT giá trị thiệt hại, hỗ trợ nhằm đảm bảo cuộc sống của người sử dụng đất theo quy định pháp luật”. Khái niệm bồi thường và bồi thường về đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất Nhận thấy rằng: “bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ là quyền của người sử dụng đất bị thu hồi nhằm hoàn trả những thiệt hại về vật chất, trong trường hợp đất bị THĐ để chuyển mục đích sử dụng hoặc vì nhu cầu của Nhà nước và xã hội”.12 Cụm từ “bồi thường” xuất hiện lần đầu tiên tại LĐĐ năm 1993. Đến nay “bồi thường” được hiểu là “Việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”.13 Như vậy, pháp luật đất đai chỉ xác định khái niệm “bồi thường về đất” nhưng chưa xác định cụ thể khái niệm liên quan đến các tài sản khác như: công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi… Điều này có thể được lý giải đơn giản là bởi khái niệm “Bồi thường” được ghi nhận trong Luật Đất đai, chung quy lại thì đối tượng điều chỉnh chỉ bao hàm đất cùng quyền sử dụng đất.
Nhận thấy rằng các văn bản quy phạm pháp luật khác, kể cả văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai lại thiếu vắng những quy định có liên quan đến khái niệm “Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” hay nguyên tắc BT tài sản gắn liền với đất. Qua đây, nhận thấy rằng nhà làm luật vẫn mang tư duy chú trọng vấn đề ở phương diện quản lý, hơn là tập trung đến những thiệt hại từ phía chủ thể bị THĐ, bởi luận suy cho cùng thì đối tượng trong tiến trình thu thu hồi vẫn là đất, mà không phải là thu hồi với bất kỳ các tài sản nào khác; dẫu vậy thiệt hại của người sử dụng Lê Ngọc Thạnh (2019), ‘Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện theo 11 Quyết định 34 của Thủ tướng Chính phủ’, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 14(199) Tháng 7, tr 11. 12 Viện khoa học pháp lý (2012), Từ điển Luật học, NXb Từ điển Bách khoa, tr 85. 13 Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
12 đất lại hàm chứa quyền sử dụng đất lẫn quyền sở hữu tài sản được tạo lập trên đất. Với tư duy này cho thấy LĐĐ vẫn chưa tiên liệu đầy đủ những vấn đề BT thiệt hại có liên quan đến công trình xây dựng, những thiệt hại sau khi tiến trình THĐ diễn ra, cây trồng lẫn vật nuôi được tạo lập trên đất nông nghiệp… Do đó, để phù hợp với tình hình tại từng địa phương, pháp luật đã có những bước chuyển giao thẩm quyền cho ủy ban có những hướng dẫn cụ thể. Từ việc thiết kế quy định như trên đã tạo ra những “khoảng trống” trong cách hiểu, cũng như vận dụng pháp luật về BT đất nông nghiệp tại một số địa phương. “Thật vậy, có địa phương chỉ quan tâm đến việc thu hồi được thửa đất, còn việc BT, hỗ trợ hay tái định cư thì là việc từng bước giải quyết sau”.14 Từ những phân tích trên, để công tác BT liên quan đất nông nghiệp được triển khai một cách thiết thực, cần có sự hiệu chỉnh vấn đề tại khoản 12 Điều 3 LĐĐ năm 2013.
Theo đó,“Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tiến trình Nhà nước hoàn trả cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi, cũng như các chủ thể có liên quan bị thiệt hại trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp, những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác liên quan do việc thu hồi đất nông nghiệp gây ra”. Đặc điểm của bồi thường về đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất Xét dưới góc độ nghiên cứu pháp lý về BT, có thể nhận thấy khi tiến hành thu hồi một diện tích đất đất nông nghiệp cần lưu ý một số đặc điểm riêng biệt như sau: 14 Phan Trung Hiền & Nguyễn Thành Phương (2018), ‘Hoàn thiện pháp luật về bồi thường đối với cây trồng khi Nhà nước thu hồi đất’, Tạp chí Công Thương, Số 9, tr. 13 Thứ nhất, “việc BT với đất nông nghiệp dựa trên cơ chế thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để BT thì được BT bằng tiền”16. Luật Đất đai năm 2013 phân loại đất cụ thể thành 03 nhóm: (i) nhóm đất nông nghiệp, (ii) nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.
Mỗi một nhóm đất có nhiều loại đất khác nhau. Tùy thuộc vào loại đất bị thu hồi, người bị THĐ bị những thiệt hại nhất định, trong đó thiệt hại lớn nhất là mất đất. Vì thế, ưu tiên đầu tiên được Luật Đất đai năm 2013 chú trọng thuộc về nguyên tắc “đất đổi đất”, điều này đồng nghĩa rằng khi THĐNN thì được BT bằng đất nông nghiệp, đất bị thu hồi và đất được BT là đất có cùng mục đích sử dụng, cùng loại đất, chỉ BT bằng tiền nếu không có cùng loại đất cùng mục đích sử dụng. Hiện nay, nhóm đất nông nghiệp ngày càng giảm, nhóm đất phi nông nghiệp ngày càng tăng.
Để tăng đất phi nông nghiệp đòi hỏi phải chuyển mục đích từ nhóm đất nông nghiệp. Vì thế, quy định “đất đổi đất” không khả thi vì thực tế quỹ đất nhiều nơi không còn, đặc biệt là nhóm đất nông nghiệp, trong đó đáng lưu tâm nhất là đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác, đất làm muối, đất nuôi trồng thủy sản và các loại đất rừng. Các loại đất này là tư liệu sản xuất quan trọng gắn liền với nông nghiệp, nông dân và nông thôn.