CHƯƠNG 1: LÍ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NỢ CÔNG 1.1 Khái niệm nợ công và những vấn đề liên quan cơ bản 1.1 Khái niệm nợ công Khái niệm Trước hết cần tìm hiểu thế nào nợ công.Có rất nhiều khái niệm đã được đưa ra.Theo Ngân hàng Thế giới (WB) thì : “Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ mà Chính phủ bảo lãnh”. Theo Luật Quản lí nợ công 2009 thì nợ công bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Cụ thể: Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Như vậy, có thể thấy khái niệm nợ công của Việt Nam phần lớn là phù hợp với quan điểm nợ công của WB. Đó là toàn bộ khoản nợ mà Chính phủ trực tiếp vay và không trực tiếp vay nhưng vẫn có nghĩa vụ trả nợ hoặc bảo lãnh Tieu luan 5 Tuy nhiên, vẫn có sự khác biệt giữa hai khái niệm này.
Theo Luật Quản lí nợ công 2009 thì nợ công của Việt Nam bao hàm rộng hơn: nó bao gồm cả nợ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ký kết, phát hành hay ủy quyền phát hành. Điều này dẫn tới sự khác biệt trong tính toán nợ công theo WB và của Việt Nam. Ngoài ra, theo The Economist thì : “Nợ công là tất cả các khoản tiền đã được gây quỹ bởi chính phủ mà vẫn chưa được trả. Nó khác với thiếu hụt ngân sách hàng năm của khu vực nhà nước”.Đồng thời, Ivestopedia thì cho rằng cần phân biệt giữa nợ công với thâm hụt ngân sách.Thâm hụt ngân sách là tình trạng mất cân bằng ngân sách nhà nước khi số chi vượt quá số thu ngân sách trong cân đối ngân sách nhà nước trong một tài khóa nhất định.
Như vậy, cả hai quan điểm này đều thống nhất nợ công hình thành khi chính phủ quyết định đi vay để bù thâm hụt ngân sách. Không ít người vẫn luôn nhầm lẫn giữa nợ công và nợ chính phủ.Như đã nêu ở trên, nợ chính phủ chỉ là một bộ phận của nợ công, là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp thâm hụt ngân sách. Tóm lại, dù nhìn từ góc độ nào, nợ cônglà tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, vì thế, nợ chính phủ, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách luỹ kế tính đến một thời điểm nào đó. Cách tính nợ công Xuất phát từ sự khác biệt trong khái niệm khu vực công mà cách xác định nợ công của Việt Nam và các tổ chức trên thế giới cũng khác nhau.
Điều này góp Tieu luan 6 phần giải thích cho những con số nợ công được đưa ra bởi các tổ chức quốc tế và Việt Nam rất khác nhau Thực tiễn các nước cho thấy, ngoài nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh (hầu hết các quốc gia đều cho vào nợ công) một số nước xác định nợ công còn gồm nợ chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani, Macedonia), nợ của DNNN phi tài chính (Thái Lan, Macedonia). Tuy nhiên, cần lưu ý ít nước có khu vực DNNN lớn như Việt Nam (các nước trước đây có nhiều DNNN là các nước Đông Âu và Liên Xô cũ nhưng cho đến gần đây khu vực này đã được thu hẹp đáng kể thông qua cổ phần hóa) Thoạt nhìn có thể hình dung với cách xác định này thì khoản mục nợ của các DN và tổ chức để tính vào nợ công ở Việt Nam là rộng hơn quốc tế, song trên thực tế điều kiện để một DN hay tổ chức có được sự bảo lãnh của Chính phủ Việt Nam là vô cùng khó khăn và rất ít các doanh nghiệp hay tổ chức tại Việt Nam có được sự bảo lãnh này (thường là một số ít các DN, tổng công ty nhà nước). Hơn nữa, với cách xác định này, khoản mục DNNN tự vay và tự trả sẽ không được tính vào nợ công. Điều này là bất hợp lý bởi DNNN là DN do Nhà nước đóng góp toàn bộ số vốn điều lệ hoặc nắm cổ phần, vốn góp chi phối Do vậy, khoản mà các DN tự đi vay cũng thể hiện phần nào đó Nhà nước đi vay (một phần hoặc toàn bộ) và trách nhiệm trả nợ cuối cùng vẫn thuộc về Nhà nước (một phần hoặc toàn bộ).
Đặc biệt, tại Việt Nam khu vực quốc doanh rất lớn, mặc dù có quy chế chuyển đổi các DNNN sang loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên nhưng về mặt chính trị nếu xuất hiện các khoản nợ thì Nhà nước cũng không thể thoái thác trách nhiệm Tieu luan 7 Ngoài ra, các tổ chức quốc tế có tính đến nợ lương hưu trong khoản nợ Chính phủ còn Việt Nam thì không. Theo nguyên tắc tính nợ của một số tổ chức quốc tế, khi một công chức nhận lương họ phải đóng vào quỹ về hưu, còn một phần khác, có thể bằng hoặc gấp đôi Chính phủ phải đóng vào quỹ này. Phần Nhà nước đóng góp phải tính vào chi tiêu.Dựa vào hợp đồng đã ký về hưu trí, nếu đóng góp không đủ để chi trả trong tương lai thì phải tính vào nợ. Khoản mục này trên thực tế là không nhỏ, tại các quốc gia phát triển như Mỹ, Canada, Úc, Nhật và các nước trong khối EU đã tính nợ theo đúng tiêu chuẩn của Liên hiệp quốc nên đều có tỷ lệ nợ/GDP cao hơn 50% nhiều.
Tỷ lệ trên 100% đối với các nước này là bắt đầu vượt ngưỡng an toàn. Còn đối với các nước đang phát triển khi không tính nợ lương hưu thì có lẽ 50% là ngưỡng phù hợp Tại Việt Nam, Bảo hiểm xã hội (trực thuộc Chính phủ) là cơ quan chuyên trách về chế độ lương hưu, hàng năm bảo hiểm xã hội thu phí bao gồm một phần trích từ lương người lao động và một phần từ ngân sách nhà nước hỗ trợ và thực hiện chế độ hưu bổng cho cán bộ nghỉ hưu. Quá trình hạch toán chỉ rõ Việt Nam chưa hề đề cập tới khoản nợ lương hưu.Trong khi hệ thống hưu trí ở các nước trên thế giới trong đó có Việt Nam đang gặp phải rất nhiều khó khăn. Với điều kiện dân số đang ngày càng già hóa nhanh, tỷ lệ sinh thấp và tỷ lệ tham gia lực lượng lao động có xu hướng giảm thì sự tồn tại của hệ thống hưu trí sẽ bị đe dọa trong tương lai không xa.
Hệ thống hưu trí ở các nước trên thế giới (bao gồm cả Việt Nam) chủ yếu là hệ thống PAYG với mức hưởng được xác định trước. Tại Việt Nam, khoản nợ này lại không được phản ánh trong tài khoản tài chính quốc gia và nó trở thành mối đe dọa tiềm ẩn đối với các chính sách tài chính vì Chính phủ phải chuẩn bị một dòng tiền khổng lồ để thanh toán khoản nợ này trong tương lai.Bên cạnh đó, cơ cấu nợ hiện nay của Việt Nam cũng là vấn Tieu luan 8 đề đáng lo ngại. Việc tỷ trọng nợ nước ngoài quá cao như hiện nay (chiếm 75,59% tổng số nợ công quốc gia năm 2012) cũng mang lại nhiều nguy cơ tiềm ẩn Tỷ trọng nợ nước ngoài quá lớn làm gia tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế Việt Nam khi nền kinh tế thế giới có biến động. Phần lớn nợ nước ngoài có mức lãi suất thấp, tuy nhiên, bên trong các món vay này ẩn chứa nhiều rủi ro về biến động tỷ giá.
Sự mất giá của đồng nội tệ sẽ khiến cho gánh nặng nợ nước ngoài theo nội tệ tăng lên cao. Cách huy động vốn hình thành nợ công Nợ chính phủ thường được phân thành: Nợ trong nước (các khoản vay từ người cho vay trong nước) và nợ nước ngoài (các khoản vay từ người cho vay ngoài nước). Việc đi vay của chính phủ có thể được thực hiện thông qua phát hành trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân.Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì chính phủ vì có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. So với trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ, trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi ro tín dụng cao hơn vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán, thêm vào đó còn có thể xảy ra rủi ro về tỷ giá hối đoái.
Cụ thể, có những hình thức trái phiếu sau: Theo Luật quản lí nợ công 2009 thì : “Trái phiếu chính phủ là loại trái phiếu do Bộ Tài chính phát hành nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc huy động vốn cho công trình, dự án đầu tư cụ thể. Tieu luan 9 Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do doanh nghiệp phát hành nhằm huy động vốn cho dự án đầu tư theo chỉ định của Thủ tướng Chính phủ và được Chính phủ bảo lãnh Trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc uỷ quyền phát hành nhằm huy động vốn cho công trình, dự án đầu tư của địa phương.” Ngoài việc vay bằng cách phát hành trái phiếu nói trên, chính phủ cũng có thể vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế, chẳng hạn Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF)… Hình thức vay này thường được chính phủ của các nước có độ tín cậy tín dụng thấp áp dụng vì khi đó khả năng vay nợ bằng hình thức phát hành trái phiếu chính phủ của họ không cao. Có thể thấy, hình thành nợ công là kèm theo không ít rủi ro. Vì vậy, rất cần thiết phải quản lí nợ công 1.