Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Tuấn Trung với đề tài "Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện" được bảo vệ năm 2015 tại Học viện Tài chính (Bộ Giáo dục và Đào tạo - Bộ Tài chính), thuộc chuyên ngành Kế toán, mã số 62.01, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS Ngô Trí Tuệ và TS Hà Thị Ngọc Hà.

Về tính cấp thiết, sau hơn 20 năm đổi mới và mở cửa, kinh tế Việt Nam đạt được nhiều thành tựu nhưng khoảng cách phát triển và mức độ phân hóa giàu nghèo giữa các vùng miền, tỉnh, thành phố vẫn còn lớn. Nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thu hẹp khoảng cách xã hội và bảo đảm an ninh chính trị, Đảng và Nhà nước đã triển khai các Chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) trên nhiều lĩnh vực thiết yếu như giải quyết việc làm, giảm nghèo, nước sạch và vệ sinh môi trường, phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục. Nguồn lực ngân sách nhà nước bố trí hàng năm cho các chương trình này rất lớn, song quá trình vận hành đã phát sinh nhiều tồn tại trong công tác phân bổ, quản lý, điều phối cũng như theo dõi, đánh giá hiệu quả. Kiểm toán Nhà nước (KTNN) kể từ khi thành lập năm 1994 và đặc biệt từ khi Luật Kiểm toán Nhà nước có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2006 đã từng bước thực hiện kiểm toán CTMTQG. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán này bộc lộ nhiều điểm hạn chế về nội dung kiểm tra, sự phối hợp giữa các loại hình kiểm toán và các bước triển khai trong quy trình kiểm toán. Khoảng trống nghiên cứu thực tế là các đề tài trước đây mới tiếp cận cục bộ ở từng góc độ đơn lẻ, chưa có một công trình nghiên cứu hệ thống hóa và đề xuất hoàn thiện đồng bộ cả về nội dung kiểm toán tổng hợp, kiểm toán chi tiết lẫn quy trình kiểm toán CTMTQG trong toàn bộ chu trình quản lý ngân sách.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án được xác định gồm các nội dung cụ thể sau:

  1. Hệ thống hóa và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về nội dung và quy trình kiểm toán các CTMTQG do cơ quan KTNN thực hiện;
  2. Phân tích kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán các chương trình an sinh xã hội tại một số quốc gia, từ đó rút ra các bài học tham khảo phù hợp với bối cảnh của KTNN Việt Nam;
  3. Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng nội dung, quy trình kiểm toán các CTMTQG của KTNN, nhận diện những kết quả đạt được, những hạn chế và chỉ rõ nguyên nhân của các tồn tại;
  4. Đề xuất hệ thống giải pháp và các điều kiện đảm bảo nhằm hoàn thiện nội dung và quy trình kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về nội dung, quy trình kiểm toán các CTMTQG do KTNN thực hiện. Phạm vi nghiên cứu về không gian và nghiệp vụ là hoạt động kiểm toán các CTMTQG do KTNN tiến hành tại các cơ quan quản lý và các địa phương thụ hưởng tại Việt Nam. Về giới hạn nghiên cứu, luận án nêu rõ không đi sâu nghiên cứu, đánh giá nội dung và quy trình kiểm toán đối với các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản của các CTMTQG, do mảng chi phí này gắn liền với quy trình và phương pháp kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình chuyên biệt.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tình hình nghiên cứu trong văn bản luận án được tác giả phân nhóm và điểm lại theo các công trình cụ thể sau:

Nhóm nghiên cứu Tác giả, công trình và năm công bố Nội dung chính đã giải quyết Khoảng trống luận án nhận diện
Trực tiếp về kiểm toán CTMTQG Đề tài cấp Bộ (2003): "Xây dựng các quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia" - Lê Hùng Minh, TS Trần Duy Thanh, Hoàng Phú Thọ Phân tích cơ chế tài chính CTMTQG; chỉ ra sự cần thiết kết hợp kiểm toán tài chính, tuân thủ và hoạt động (tập trung vào tính hiệu quả); đưa ra khung quy trình kiểm toán 04 bước. Chưa đưa ra phương pháp đánh giá tính hiệu quả cụ thể; chưa chi tiết hóa các thủ tục kiểm toán cần thiết trong từng bước của quy trình.
Trực tiếp về kiểm toán CTMTQG Luận văn Thạc sĩ (2011): "Tổ chức kiểm toán hoạt động Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực hiện" - Vũ Thị Thanh Hải Hệ thống hóa lý luận kiểm toán hoạt động đối với CTMTQG; đánh giá thực trạng qua dữ liệu 05 cuộc kiểm toán giai đoạn 2009-2010; đề xuất 07 nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình kiểm toán hoạt động. Chưa xây dựng được các tiêu chí định lượng và định tính để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực; chưa phân tích ảnh hưởng của Chiến lược phát triển KTNN đến kiểm toán CTMTQG.
Trực tiếp về kiểm toán CTMTQG Luận văn Thạc sĩ (2008): "Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực hiện" - Nguyễn Tuấn Trung Làm rõ lý luận quản lý và hoạt động kiểm toán báo cáo quyết toán CTMTQG; đề xuất 05 giải pháp có tính định hướng cho quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán. Chưa phân tích tách bạch nội dung kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động; chưa bao quát chuỗi hoạt động từ khâu phê duyệt đến thực hiện.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Đề tài cấp cơ sở (2003): "Sự kết hợp kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động trong cuộc kiểm toán của Kiểm toán nhà nước" - Nguyễn Văn Kỷ, Nguyễn Đình Hoa, Hà Huy Hà, Hồ Trung Hiếu Chỉ rõ sự cần thiết phải kết hợp ba loại hình kiểm toán trong một cuộc kiểm toán của cơ quan KTNN. Chưa phân tích cụ thể từng lĩnh vực để xác định trọng tâm kiểm toán tài chính hay kiểm toán hoạt động.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Đề tài cấp Bộ (2004): "Xây dựng quy trình và phương thức tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu" - TS Đinh Trọng Hanh, CN Ngô Văn Thái, ThS Ngô Thu Thủy, PGS Phan Duy Minh, PGS Phan Thị Cúc, ThS Lê Hiền Linh Hệ thống hóa lý luận kiểm toán hoạt động đơn vị công; tổng kết kinh nghiệm quốc tế và thực trạng KTNN Việt Nam; đề xuất mô hình quy trình 04 giai đoạn. Chưa làm rõ ảnh hưởng của đặc điểm đơn vị sự nghiệp có thu tới tổ chức kiểm toán; thiếu tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực cụ thể.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Đề tài cấp Bộ (2004): "Định hướng và giải pháp đổi mới công tác kiểm toán Ngân sách nhà nước trong điều kiện thực hiện Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi" - GS.TS Vương Đình Huệ Phân tích điểm mới của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; chỉ ra tồn tại của kiểm toán ngân sách nhà nước và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực báo cáo kiểm toán. Chưa giải quyết phương thức kết hợp lồng ghép giữa kiểm toán ngân sách nhà nước với các chuyên đề, chương trình mục tiêu; thiếu quy trình thao tác chi tiết.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Luận án Tiến sĩ (2012): "Hoàn thiện nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự án xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện" - Trần Thị Ngọc Hân Hệ thống lý luận và thực trạng kiểm toán hoạt động dự án cầu đường vốn nhà nước; đưa ra các nguyên tắc và điều kiện hoàn thiện phương pháp kiểm toán. Chưa gắn với định hướng phát triển KTNN; chưa đề cập hệ thống chuẩn mực kiểm toán hoạt động cho dự án cầu đường.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Luận án Tiến sĩ (2013): "Hoàn thiện quy trình và phương pháp kiểm toán Dự án đầu tư xây dựng công trình do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện" - Lưu Trường Kháng Hệ thống hóa nội dung kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo quyết toán và kiểm toán hoạt động dự án đầu tư xây dựng công trình hoàn thành. Chưa gắn với định hướng phát triển dài hạn của ngành; chưa xây dựng được hệ thống tiêu chí đo lường tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án đầu tư.
Về loại hình và lĩnh vực kiểm toán liên quan Luận án Tiến sĩ (2009): "Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện" - Nguyễn Hữu Phúc Nghiên cứu bản chất ngân sách nhà nước và thực trạng kiểm toán ngân sách nhà nước qua 15 năm hoạt động của KTNN; đề xuất 10 nhóm giải pháp hoàn thiện. Chưa nghiên cứu sâu về CTMTQG với tư cách là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà nước; thiếu các hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể cho kiểm toán viên.

Về tài liệu quốc tế, tác giả chỉ ra rằng do tính chất đặc thù của thể chế, các nước trên thế giới không có mô hình mang tên gọi "Chương trình mục tiêu quốc gia" hoàn toàn tương đồng với Việt Nam, mà thường vận hành các chương trình an sinh xã hội, phúc lợi công cộng. Cơ quan kiểm toán tối cao các nước không ban hành quy trình riêng cho từng chương trình mà sử dụng quy trình kiểm toán hoạt động chung để vận dụng linh hoạt.

Từ tổng quan tài liệu, luận án lựa chọn khoảng trống nghiên cứu chưa được giải quyết: xây dựng một hệ thống hoàn thiện toàn diện cả về nội dung kiểm toán (tổng hợp và chi tiết) và quy trình kiểm toán 04 bước áp dụng riêng cho CTMTQG do KTNN thực hiện; mở rộng kiểm toán sang chuỗi hoạt động đầu (khâu xây dựng, thẩm định, phê duyệt mục tiêu chương trình); xây dựng các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực (3E); và tích hợp các định hướng từ Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên các khái niệm và cơ sở lý luận nền tảng sau:

Về bản chất kiểm toán: Thuật ngữ kiểm toán xuất phát từ tiếng La tinh "auditus" nghĩa là "nghe", hình thành từ thời La Mã cổ đại thông qua việc đọc và nghe số liệu kế toán tại các cuộc họp công khai. Đến những năm 30 của thế kỷ XX, khái niệm kiểm toán với tư cách là kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến được phát triển tại Tây Âu và Bắc Mỹ. Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, hoạt động kiểm toán của KTNN là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.

Về phân loại loại hình kiểm toán, luận án sử dụng cách phân chia theo chức năng thành ba nhánh:

  • Kiểm toán tài chính: Xem xét, đánh giá và xác nhận tính hợp pháp, trung thực của báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán ngân sách dựa trên các nguyên tắc và chuẩn mực đã thiết lập.
  • Kiểm toán tuân thủ: Đánh giá việc chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ, các quy chế và thủ tục kiểm soát nội bộ của các cấp có thẩm quyền trong quá trình hoạt động.
  • Kiểm toán hoạt động: Kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công. Theo Chuẩn mực kiểm toán số 1.40 của INTOSAI:
    • Tính kinh tế (Economy): Tối thiểu hóa chi phí nguồn lực sử dụng cho hoạt động nhưng vẫn đảm bảo chất lượng đầu ra phù hợp (mua đúng lúc, đúng số lượng, chất lượng với giá tốt nhất).
    • Tính hiệu quả (Efficiency): Tối đa hóa kết quả đầu ra trên cơ sở nguồn lực sử dụng, hoặc giảm thiểu đầu vào để đạt cùng mức đầu ra.
    • Tính hiệu lực (Effectiveness): Mức độ đạt được các mục tiêu đã định và kết quả dự kiến của hoạt động.

Về lý luận CTMTQG: CTMTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trường, cơ chế, chính sách, pháp luật, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu ưu tiên đã được xác định trong chiến lược 10 năm và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong một thời gian nhất định. Dự án thuộc CTMTQG là tập hợp các hoạt động có liên quan, thực hiện trên địa bàn cụ thể dựa trên nguồn lực đã xác định. Tiêu chuẩn lựa chọn CTMTQG đòi hỏi tính cấp bách, liên ngành, liên vùng; gắn với cam kết quốc tế; mục tiêu đo lường được và thời gian thực hiện theo chu kỳ 5 năm.

Đặc điểm quản lý tài chính và điều hành CTMTQG chi phối trực tiếp đến kiểm toán: Nguồn vốn CTMTQG phân bổ qua nhiều khâu trung gian (Bộ quản lý chương trình chỉ dự kiến phân bổ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo vốn, Bộ Tài chính cấp phát, trong khi các địa phương trực tiếp nhận và điều phối vốn); hệ thống báo cáo quyết toán không được tách riêng thành báo cáo tài chính độc lập mà được tổng hợp chung vào phần chi ngân sách nhà nước trong báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm; kết quả và tài sản hình thành mang tính xã hội, phi tài chính, khó đo lường bằng tiền tệ.

Phương pháp nghiên cứu thực tế của luận án:

  • Luận án kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử với tư duy logic học để phân tích các mối quan hệ giữa thể chế quản lý ngân sách và hoạt động kiểm toán công.
  • Phương pháp nghiên cứu tài liệu, hệ thống hóa và phân tích văn bản quy phạm pháp luật, các chủ trương của Đảng, nghị quyết của Quốc hội, báo cáo tổng kết của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính.
  • Phương pháp khảo sát, phân tích hồ sơ thực tế: Khai thác trực tiếp hồ sơ tài liệu của cơ quan KTNN gồm các báo cáo kiểm toán năm, báo cáo kiểm toán CTMTQG chuyên đề, kế hoạch kiểm toán của các đoàn kiểm toán và kế hoạch kiểm toán chi tiết của các tổ kiểm toán qua các năm.
  • Phương pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu, diễn giải và thống kê mô tả nhằm xác định thực trạng, đánh giá sai sót và chỉ ra các nguyên nhân hạn chế của công tác kiểm toán CTMTQG.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Những lý luận cơ bản về nội dung và quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia

Chương 1 hệ thống hóa toàn bộ khung lý luận về kiểm toán công và cơ chế vận hành của CTMTQG. Tác giả làm rõ bản chất kiểm toán xuất phát từ nhu cầu kiểm tra, xác nhận độc lập và phân định rõ ba loại hình kiểm toán (tài chính, tuân thủ, hoạt động). Luận án phân tích mối quan hệ tương hỗ giữa ba yếu tố cốt lõi trong kiểm toán hoạt động theo hướng dẫn của INTOSAI (Sơ đồ 1.1): chi phí đầu vào gắn với tính kinh tế; quá trình thực hiện và kết quả đầu ra gắn với tính hiệu quả; kết quả thực tế so với mục tiêu dự kiến phản ánh tính hiệu lực.

Tiếp đó, chương phân tích các tiêu chuẩn lựa chọn, quy trình giao dự toán và quy trình tổng hợp quyết toán CTMTQG (minh họa qua trường hợp CTMTQG Giáo dục và Đào tạo tại Sơ đồ 1.2 và Sơ đồ 1.3). Từ cơ chế quản lý điều hành phân tán và đặc thù ngân sách, tác giả chỉ ra các yếu tố tác động trực tiếp đến hoạt động kiểm toán:

  1. Quy mô vốn lớn, địa bàn phân tán rộng, bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản, đối tượng thụ hưởng phức tạp;
  2. Thời gian thực hiện kéo dài từ 5 đến 10 năm, dẫn đến việc đánh giá tính kinh tế và hiệu quả tài chính có thể thực hiện theo niên độ hàng năm, nhưng đánh giá tính hiệu lực xã hội chỉ có thể thực hiện sau 2-3 năm đi vào vận hành hoặc khi kết thúc toàn bộ chương trình;
  3. Chi phí phát sinh đa dạng, nhiều khoản chi đặc thù chưa có định mức cụ thể của Nhà nước;
  4. Hệ thống kiểm soát nội bộ trải dài từ trung ương tới địa phương qua nhiều cấp bộ ngành, sở, ban, huyện, xã;
  5. Bằng chứng kiểm toán không chỉ giới hạn ở hóa đơn, chứng từ kế toán mà còn bao gồm ảnh chụp hiện trường, biên bản kiểm tra kỹ thuật và kết quả phỏng vấn đối tượng thụ hưởng.

Chương 1 cấu trúc nội dung kiểm toán CTMTQG thành 05 phần: (1) Kiểm toán tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí; (2) Kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, chính sách và cam kết tài trợ; (3) Kiểm toán công tác quản lý, chỉ đạo, thực hiện chương trình; (4) Kiểm toán tình hình thực hiện nội dung, mục tiêu chương trình; (5) Kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình. Quy trình kiểm toán chuẩn được xác lập theo 04 bước: Chuẩn bị kiểm toán; Thực hiện kiểm toán; Lập, gửi báo cáo kiểm toán; Kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán. Cuối chương, tác giả khái quát kinh nghiệm của cơ quan kiểm toán tối cao một số nước trong việc tổ chức kiểm toán các chương trình an sinh xã hội, chỉ ra bài học về việc lựa chọn tiêu chí đánh giá và phối hợp chuyên gia chuyên ngành.

Chương 2: Thực trạng nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng tổ chức kiểm toán CTMTQG từ khi KTNN thành lập năm 1994, trải qua giai đoạn thi hành Luật KTNN 2006 đến Luật KTNN 2015. Tác giả khái quát kết quả triển khai các CTMTQG tại Việt Nam giai đoạn 2006-2010 qua Biểu tổng hợp 2.1, phân tích cơ chế phối hợp trong tổ chức đoàn kiểm toán của KTNN (Sơ đồ 2.2) và trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán (Sơ đồ 2.3).

Về mặt thực tế, các cuộc kiểm toán CTMTQG thời gian qua được thực hiện chủ yếu dưới hai hình thức: kiểm toán chuyên đề độc lập đối với từng chương trình cụ thể hoặc kiểm toán lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách địa phương, bộ ngành. Qua các báo cáo kiểm toán, KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm trong quản lý tài chính: giao dự toán chậm, phân bổ vốn dàn trải, sai đối tượng, sai nội dung quy định; thanh quyết toán chi phí không có chứng từ hợp lệ; việc quản lý và nghiệm thu các công trình, thiết bị ở cơ sở không đúng tiêu chuẩn kỹ thuật; tỷ lệ giải ngân chậm dẫn đến chuyển nguồn hoặc hủy dự toán ngân sách. KTNN đã đưa ra nhiều kiến nghị xử lý tài chính về thu hồi nộp ngân sách, giảm trừ quyết toán, đồng thời kiến nghị các cơ quan trung ương sửa đổi các thông tư, quy chế quản lý điều hành thiếu thống nhất.

Tuy nhiên, chương 2 chỉ ra những hạn chế đáng kể:

  • Về nội dung kiểm toán: Hoạt động kiểm toán của KTNN vẫn tập trung chủ yếu vào kiểm toán tài chính (xác nhận số liệu quyết toán) và kiểm toán tuân thủ (kiểm tra hóa đơn, chứng từ hợp lệ theo chế độ chi tiêu công). Nội dung kiểm toán hoạt động chưa được áp dụng phổ biến, việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực còn mờ nhạt, thiếu bằng chứng định lượng rõ ràng. Kiểm toán viên chưa đi sâu kiểm tra chuỗi hoạt động đầu là khâu xây dựng, thẩm định và phê duyệt mục tiêu chương trình của các bộ ngành.
  • Về quy trình kiểm toán: Giai đoạn khảo sát, chuẩn bị kiểm toán chưa thu thập đầy đủ thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ; kế hoạch kiểm toán chưa xây dựng được các câu hỏi kiểm toán chi tiết và tiêu chí kiểm toán cụ thể. Giai đoạn thực hiện kiểm toán chủ yếu kiểm tra hồ sơ giấy tờ tại trụ sở các cơ quan quản lý, ít kiểm tra thực địa tại cơ sở và người dân thụ hưởng. Giai đoạn lập báo cáo và theo dõi thực hiện kiến nghị còn gặp khó khăn do báo cáo quyết toán CTMTQG bị phân tán, thiếu quy định chế tài xử lý khi đơn vị chậm thực hiện kiến nghị.
  • Nguyên nhân của hạn chế: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và chuẩn mực hướng dẫn kiểm toán hoạt động CTMTQG chưa hoàn thiện; kiểm toán viên còn thiếu kiến thức chuyên môn kỹ thuật đặc thù và kỹ năng phỏng vấn, khảo sát xã hội học; cơ chế phân cấp quản lý ngân sách CTMTQG giữa Bộ quản lý ngành và chính quyền địa phương thiếu sự ràng buộc trách nhiệm; cơ sở dữ liệu quốc gia về chỉ tiêu thực hiện chương trình chưa đồng bộ và thiếu độ tin cậy.

Chương 3: Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện

Dựa trên Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2020 và các nguyên tắc khoa học, Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện nội dung và quy trình kiểm toán CTMTQG.

Về hoàn thiện nội dung kiểm toán:

  • Hoàn thiện kiểm toán tổng hợp: Mở rộng kiểm toán từ cơ quan trung ương (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các Bộ chủ quản). Nội dung tập trung đánh giá tính kịp thời, sự phù hợp của việc ban hành cơ chế chính sách, công tác thẩm định và phê duyệt mục tiêu ban đầu; kiểm tra tính hợp lý của phương án phân bổ và giao dự toán ngân sách, bảo đảm khắc phục tình trạng dàn trải, chậm vốn.
  • Hoàn thiện kiểm toán chi tiết: Thiết lập nội dung kiểm toán thực địa tại các cấp thực hiện (Sở, Ban quản lý, UBND cấp huyện, xã). Tác giả đề xuất xây dựng hệ thống tiêu chí định lượng và định tính để kiểm toán viên đánh giá tính kinh tế (giá mua vật tư, trang thiết bị so với thị trường), tính hiệu quả (chi phí bỏ ra trên một đơn vị kết quả hoàn thành như suất đầu tư/người hưởng lợi) và tính hiệu lực (tỷ lệ đạt mục tiêu như số hộ thoát nghèo, tỷ lệ dân cư có nước sạch, độ bền vững sau đầu tư).

Về hoàn thiện quy trình kiểm toán:

  • Công tác lập kế hoạch kiểm toán năm: Lựa chọn chương trình và đầu mối kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro và tính trọng yếu xã hội.
  • Giai đoạn chuẩn bị và lập kế hoạch kiểm toán chi tiết: Ứng dụng cấu trúc cây câu hỏi kiểm toán theo các cấp độ (Sơ đồ 3.1 và Sơ đồ 3.2), phân tích vấn đề rủi ro kỹ thuật cụ thể (minh họa qua Sơ đồ 3.3 về rủi ro sức khỏe khi sử dụng nguồn nước không đảm bảo), thiết lập cấu trúc cho toàn cuộc kiểm toán (Sơ đồ 3.5).
  • Giai đoạn thực hiện kiểm toán: Chuẩn hóa việc kết hợp giữa kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động; tăng cường kỹ thuật phỏng vấn chuyên sâu đối tượng hưởng lợi và cán bộ quản lý (Sơ đồ 3.4); áp dụng các phương pháp kiểm tra hiện trường, lập biên bản đối chiếu kỹ thuật.
  • Giai đoạn lập, gửi báo cáo và kiểm tra kiến nghị: Hoàn thiện kết cấu báo cáo kiểm toán bảo đảm tách bạch phát hiện tài chính và kết luận hoạt động; thực hiện nghiêm thời hạn lập và gửi báo cáo theo Luật KTNN năm 2015; tổ chức các cuộc kiểm tra độc lập việc thực hiện kiến nghị kiểm toán tại địa phương.

Cuối chương, tác giả xác định các điều kiện thực thi giải pháp: hoàn thiện cơ sở pháp lý về kiểm toán hoạt động; nâng cao nhận thức của xã hội và đơn vị được kiểm toán; tăng cường cơ chế phối hợp chia sẻ dữ liệu giữa KTNN với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; mở rộng hợp tác quốc tế; và đào tạo nâng cao năng lực chuyên môn, kỹ năng điều tra, khảo sát cho đội ngũ kiểm toán viên nhà nước.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn qua các điểm chủ yếu:

Thứ nhất, về mặt lý luận, luận án đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ những lý luận cơ bản về kiểm toán nói chung và kiểm toán CTMTQG nói riêng; phân tích các đặc điểm của CTMTQG chi phối đến hoạt động kiểm toán của cơ quan KTNN; phân tích vai trò của KTNN và tổng kết các bài học kinh nghiệm quốc tế trong việc kiểm toán các chương trình có tính chất an sinh xã hội để vận dụng vào điều kiện Việt Nam.

Thứ hai, về mặt thực tiễn, luận án đã khảo sát và phân tích toàn diện thực trạng công tác kiểm toán CTMTQG qua các báo cáo kiểm toán của KTNN; chỉ rõ các kết quả đạt được, những hạn chế tồn tại và phân tích nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế đó, tạo cơ sở thực tế cho việc đổi mới công tác quản lý của Nhà nước cũng như hoạt động của KTNN.

Thứ ba, về mặt giải pháp, luận án đã đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện nội dung và quy trình kiểm toán CTMTQG:

  • Hoàn thiện nội dung kiểm toán tổng hợp (tập trung vào khâu lập, thẩm định, phê duyệt và điều hành của các cơ quan trung ương);
  • Hoàn thiện nội dung kiểm toán chi tiết (tăng cường kiểm toán tại các đơn vị trực tiếp thực hiện ở địa phương);
  • Hoàn thiện quy trình kiểm toán qua 04 giai đoạn (lập kế hoạch kiểm toán năm, lập kế hoạch kiểm toán chi tiết theo cấu trúc câu hỏi, thực hiện kiểm toán bằng kỹ thuật phỏng vấn, khảo sát hiện trường, lập báo cáo và kiểm tra kiến nghị);
  • Đề xuất hệ thống tiêu chí định tính và định lượng nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực (3E) của CTMTQG.

Thứ tư, luận án đề xuất hệ thống điều kiện đảm bảo thực hiện gồm các giải pháp về nhận thức xã hội, hoàn thiện khung pháp lý, tăng cường phối hợp liên ngành, hợp tác quốc tế và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực kiểm toán viên.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, như đã xác định trong phần giới hạn nghiên cứu, luận án không nghiên cứu và đánh giá nội dung, quy trình kiểm toán đối với các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản của CTMTQG do tính chất kỹ thuật và quy trình quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơ bản đã được điều chỉnh bởi hệ thống quy định kiểm toán dự án đầu tư riêng biệt. Đồng thời, do đặc thù nguồn số liệu tổng hợp quyết toán của các CTMTQG tại thời điểm nghiên cứu chưa được tách thành báo cáo tài chính độc lập, việc tiếp cận số liệu tổng thể một số chương trình phụ thuộc vào các báo cáo tổng hợp gián tiếp từ Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Về hướng nghiên cứu tiếp, văn bản luận án gợi mở việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống chuẩn mực và phương pháp lượng hóa các chỉ tiêu đánh giá tác động kinh tế - xã hội lâu dài (tính hiệu lực sau 2-3 năm khi chương trình kết thúc); nghiên cứu phương thức phối hợp lồng ghép toàn diện giữa kiểm toán chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản trong một cuộc kiểm toán tích hợp CTMTQG; và nghiên cứu xây dựng bộ cẩm nang hướng dẫn kiểm toán chi tiết cho từng CTMTQG đặc thù.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan Kiểm toán Nhà nước: Luận án cung cấp cơ sở khoa học để các đơn vị chức năng của KTNN xây dựng và ban hành "Quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia" và "Hướng dẫn phương pháp kiểm toán hoạt động CTMTQG". Các đoàn kiểm toán và kiểm toán viên có thể ứng dụng trực tiếp cấu trúc cây câu hỏi kiểm toán, kỹ thuật phỏng vấn và bộ tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực vào các cuộc kiểm toán thực tế.
  • Đối với các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các Bộ ngành quản lý chương trình): Luận án là tài liệu tham khảo để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, khắc phục tình trạng phân bổ vốn dàn trải, hoàn thiện chế độ báo cáo quyết toán và tăng cường tính công khai, minh bạch trong điều hành CTMTQG.
  • Đối với các cơ sở đào tạo, giảng viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Kế toán - Kiểm toán: Luận án là tài liệu học thuật chuyên sâu về kiểm toán công và kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực an sinh xã hội, đặc biệt là phần hệ thống hóa lý luận về 3E và kinh nghiệm quốc tế của INTOSAI.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao kiểm toán CTMTQG do Kiểm toán Nhà nước thực hiện bắt buộc phải kết hợp cả ba loại hình kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động?
    Trả lời: CTMTQG có quy mô ngân sách rất lớn, địa bàn phân tán rộng, chi phí phát sinh gồm cả chi thường xuyên và đầu tư, đồng thời mục tiêu cốt lõi của chương trình không dừng lại ở các số liệu tài chính mà là các chỉ tiêu an sinh xã hội phi tài chính. Kiểm toán tài chính nhằm xác nhận tính trung thực của số liệu quyết toán; kiểm toán tuân thủ đánh giá việc chấp hành định mức, chế độ; kiểm toán hoạt động giữ vai trò trọng tâm để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý nguồn lực. Nếu thiếu nội dung kiểm toán hoạt động thì giá trị tăng thêm của báo cáo kiểm toán CTMTQG sẽ không nhiều.

  2. Điểm đặc thù nào trong cơ chế quản lý và quyết toán nguồn vốn CTMTQG tại Việt Nam gây khó khăn lớn nhất cho công tác kiểm toán?
    Trả lời: Khó khăn lớn nhất xuất phát từ sự phân cấp quản lý phân tán: Bộ chủ quản chỉ tham gia dự kiến phân bổ; Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo vốn; Bộ Tài chính cấp phát; trong khi nguồn vốn thực tế giao về cho địa phương chủ động điều phối cho các dự án. Mặt khác, hệ thống quản lý tài chính hiện hành chưa thiết lập báo cáo quyết toán riêng cho từng CTMTQG mà tổng hợp chung vào số liệu chi ngân sách nhà nước trong báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước. Việc nhiều cấp trung gian thực hiện khiến việc đối chiếu, tổng hợp và đánh giá trách nhiệm quản lý vốn gặp nhiều trở ngại.

  3. Phạm vi nghiên cứu của luận án loại trừ nội dung kiểm toán nào của CTMTQG?
    Trả lời: Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu, không đi sâu nghiên cứu và đánh giá nội dung, quy trình kiểm toán đối với các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản của CTMTQG, do các khoản chi này gắn liền với các quy định, phương pháp kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình chuyên biệt.

  4. Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015 được trích dẫn trong văn bản, thời hạn lập, gửi dự thảo và phát hành báo cáo kiểm toán được quy định ra sao?
    Trả lời: Chậm nhất 30 ngày kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị, KTNN hoàn thiện dự thảo báo cáo kiểm toán và gửi lấy ý kiến đơn vị được kiểm toán. Đơn vị được kiểm toán có thời hạn 10 ngày để gửi văn bản phản hồi; quá thời hạn này không có ý kiến thì coi như nhất trí. Báo cáo kiểm toán chính thức phải được KTNN gửi cho đơn vị và các cơ quan liên quan chậm nhất 45 ngày kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị, trường hợp đặc biệt có thể kéo dài nhưng không quá 60 ngày.

  5. Phương pháp thu thập bằng chứng kiểm toán CTMTQG có điểm gì khác biệt so với các cuộc kiểm toán tài chính doanh nghiệp thông thường?
    Trả lời: Bằng chứng kiểm toán CTMTQG có tính đa dạng và phức tạp hơn nhiều so với kiểm toán doanh nghiệp. Ngoài hóa đơn, sổ sách kế toán, chứng từ thanh toán ngân sách, kiểm toán viên phải thu thập bằng chứng vật chất qua ảnh chụp thực địa, biên bản nghiệm thu kỹ thuật công trình cấp nước, vệ sinh, kết quả phỏng vấn trực tiếp người dân thụ hưởng chính sách và đối chiếu kết quả khảo sát với cơ quan quản lý địa phương.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Tuấn Trung đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về kiểm toán công và đặc thù quản lý của các CTMTQG, làm rõ sự cần thiết phải tích hợp kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Thông qua việc phân tích thực trạng các cuộc kiểm toán của KTNN giai đoạn 2006-2015, tác giả nhận diện khách quan những hạn chế về sự thiếu hụt tiêu chí đánh giá hiệu quả và tính phân tán trong quy trình kiểm toán. Luận án đã đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ từ việc hoàn thiện nội dung kiểm toán tổng hợp, chi tiết đến việc chuẩn hóa quy trình kiểm toán 04 bước gắn với cấu trúc câu hỏi kiểm toán và bộ tiêu chí 3E theo chuẩn mực INTOSAI, đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản trị nguồn lực công tại Việt Nam.