CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THANH TRA, KIỂM TRA 1. Lý luận chung về công tác thanh tra, kiểm tra 1. Các khái niệm kiểm tra, thanh tra a. Khái niệm về kiểm tra: [8, tr.6] - Tiếng Anh “Control”: nghĩa là kiểm tra, thẩm định, xác minh; - Theo từ điển tiếng Việt: là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét.
Kiểm tra có thể hiểu là đưa ra nhận xét và đánh giá bất kỳ cá nhân nào trong xã hội, trong bất cứ mọi hoạt động nào; là xem xét những diễn biến ra có đúng với quy tắc xác lập, các tiêu chuẩn và các mệnh lệnh về quản lý đã ban ra hay không. Chủ thể có thể là các cơ quan Nhà nước hoặc phi Nhà nước. Khái niệm về thanh tra: [18, tr.383] - Theo từ điển Luật học thì “thanh tra” là sự tác động của chủ thể đến đối tượng và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định; - Theo từ điển Tiếng Việt thì “thanh tra” nghĩa là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm “xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” (Từ điển tiếng Việt năm 1994).
Phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra a. Điểm giống nhau: Thanh tra là một hoạt động kiểm tra nên giữa thanh tra và kiểm tra có những điểm tương đồng như sau: - Mục đích đều nhằm phát hiện, chỉ ra các sai phạm. - Thanh tra và kiểm tra đều phải xem xét hoạt động thực tế của đối tượng để phân tích đánh giá theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đề ra; phát hiện và đánh giá thực trạng tình hình một cách chính xác, trung 4 thực, khách quan, làm rõ đúng, sai và chỉ ra nguyên nhân để đưa ra biện pháp xử lý, khắc phục những sai phạm. Điểm khác nhau: - Một là, chủ thể tiến hành “thanh tra” phải là Nhà nước hoặc các tổ chức thanh tra chuyên ngành (thanh tra ngân hàng, thanh tra tài chính, thanh tra xây dựng…).
Mặc dù trong hoạt động thanh tra có thể sử dụng người ngoài ngành thanh tra tham gia nhưng phải có tư cách pháp lý do cơ quan có thẩm quyền quyết định để họ có thể sử dụng các quyền của mình đối với đối tượng được thanh tra; còn chủ thể “kiểm tra” rộng hơn, bao gồm các cơ quan quản lý Nhà nước và phi nhà nước; - Hai là, nội dung thực hiện thanh tra thường là những vấn đề phức tạp, những hành vi thuộc về quá khứ. Hoạt động thanh tra là kiểm tra các hoạt động kinh tế - xã hội đã phát sinh (thường là sau một năm); còn nội dung của hoạt động kiểm tra thường là nhưng vấn đề xảy ra trong năm, để nhận biết thực chất của chúng hơn. - Ba là, phạm vi tiến hành: + Hoạt động kiểm tra diễn ra ở tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội, được thực hiện thường xuyên, liên tục, ở mọi nơi với nhiều hình thức và phương pháp phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, nội dung hoạt động của khách thể kiểm tra. + Phạm vi hoạt động của thanh tra hẹp hơn, vì thanh tra kiểm tra ở giai đoạn sau khi các hoạt động kinh tế xã hội đã phát sinh, tuy nhiên điều này không có nghĩa là thanh tra chỉ bó hẹp ở giai đoạn sau.
Muốn xác minh hồ sơ, số liệu cần phải thu thập đầy đủ để đánh giá đúng, kết luận chính xác, khách quan những nội dung cần thanh tra cũng cần phải kiểm tra các giai đoạn trước và trong khi thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội với các chính sách, pháp luật, chế độ có liên quan. Điều này có nghĩa là để kiểm tra sau phải thẩm định lại, kiểm tra lại những thông tin xảy ra trước mới đưa đến những thông tin cuối cùng. - Bốn là, phương pháp tiến hành của thanh tra luôn áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn, đi vào thực chất đến cùng của vấn đề. Đặc biệt, quá 5 trình thanh tra còn có thể áp dụng các biện pháp cần thiết để phục vụ mục đích thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý; còn phương pháp kiểm tra đơn thuần là kiểm tra báo cáo, chứng từ.
- Năm là, mục đích thực hiện của thanh tra luôn rộng hơn, sâu hơn các hoạt động kiểm tra, đặc biệt trong các cuộc thanh tra để giải quyết khiếu nại, tố cáo; mục đích của kiểm tra là phát hiện các sai sót, sai phạm để uốn nắn, sửa chữa và khắc phục tồn tại. - Sáu là, thời gian hoạt động: Trong hoạt động thanh tra thường có nhiều vấn đề phải xác minh, đối chiếu rất công phu, nhiều mối quan hệ cần được làm rõ, cho nên phải sử dụng thời gian nhiều hơn so với kiểm tra. - Bảy là, hình thức tổ chức: Để tiến hành thanh tra phải thành lập Đoàn và Đoàn Thanh tra thực hiện trình tự thanh tra theo quy định của Pháp luật. Nhưng đối với hoạt động kiểm tra thì có thể thành lập Đoàn hoặc không, có khi chỉ cần một người tiến hành việc kiểm tra theo yêu cầu của cấp trên, cũng có khi cấp trên yêu cầu cấp dưới tự kiểm tra một hoặc một số nội dung và báo cáo bằng văn bản cho cấp trên.
- Tám là, cách thức xử lý vi phạm: + Từ các kết quả kiểm tra, các Đoàn Kiểm tra thông thường chỉ tiến hành rút kinh nghiệm, khắc phục hậu quả trong phạm vi được kiểm tra và làm đúng theo các quy định và hướng dẫn của cấp trên. + Trong khi đó, căn cứ vào kết quả thanh tra, các Đoàn Thanh tra không chỉ rút kinh nghiệm với phạm vi rộng hơn, mức độ cao hơn mà còn có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hình thức xử lý thích đáng, cá biệt nếu có dấu hiệu vi phạm Pháp luật hình sự còn có thể chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra xem xét. Các nội dung liên quan đến hoạt động thanh tra 1. Một số khái niệm về hoạt động thanh tra + Định hướng chương trình thanh tra là xác định phương hướng hoạt động thanh tra trong 01 năm của ngành thanh tra do Thủ tướng Chính phủ phê 6 duyệt theo đề nghị của Tổng thanh tra Chính phủ.
+ Kế hoạch thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong 01 năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện Định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. + Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo ngành, lĩnh vực, được giao. + Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức được phân công của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. + Nguyên tắc thanh tra là tập hợp các quy tắc, những chuẩn mực mà cán bộ công chức, cơ quan quản lý nhà nước đang được giao làm nhiệm vụ thanh tra phải tuân theo.
+ Hoạt động thanh tra do “Đoàn thanh tra, thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện” [14]. Các hệ thống về thanh tra, kiểm tra Hiện nay ở nước ta, công tác thanh tra và kiểm tra được xây dựng theo “05 hệ thống” và có mối quan hệ với nhau trong toàn bộ hoạt động thanh tra, kiểm tra của Đảng, Nhà nước và Đoàn thể đó là: + Hệ thống kiểm tra của Đảng; + Hệ thống kiểm tra, kiếm toán, giám sát của cơ quan lập pháp; + Hệ thống kiểm tra cơ quan tư pháp; + Hệ thống thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành pháp; + Hệ thống kiểm tra, giám sát của các đoàn thể và nhân dân. Nhà nước thực hiện quản lý kinh tế - xã hội thông qua hệ thống các Luật, các chính sách, chế độ quản lý để điều chỉnh các quan hệ và cưỡng chế các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải tuân thủ. Trong đó thanh tra là hết sức cần thiết để đảm bảo luật pháp được thực thi nghiêm túc, quyền và lợi ích Nhà nước, 7 của công dân được bảo đảm.
Đặc điểm của thanh tra - Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước: Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra. Trong các giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước đều phải thông qua thanh tra, kiểm tra để có thông tin đầy đủ, chính xác, giữa quản lý Nhà nước và thanh tra có cái chung là nhân danh quyền lực của Nhà nước tác động lên đối tượng quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước. - Thanh tra luôn mang tính quyền lực Nhà nước: chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan Nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý mang tính quyền lực nhà nước thể hiện qua các văn bản Pháp quy (Hiến pháp, Luật).
- Thanh tra có tính độc lập tương đối: đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất thanh tra, đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Từ phân tích trên khái niệm Thanh tra tại Điều 3 khoản 1 Luật Thanh tra năm 2010 được hiểu như sau: “Thanh tra Nhà nước là hoạt dộng xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do Pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Các nguyên tắc hoạt động thanh tra - Phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật trong hoạt động thanh tra.
- Bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. - Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra 8 giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra. - Không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.